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Parecer do Relator da PEC 199 de 20019 - Dep. Fabio Trad - Protocolado

Sexta-feira, 20 de Novembro de 2020 | Editoria: CAMARA DOS DEPUTADOS | Editor Responsável: DEPUTADO FABIO TRAD-MS

CÂMARA DOS DEPUTADOS
DEPUTADO FABIO TRAD-PSD/MS
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Número 199-A, DE 2019
Constituição, transformando os recursos
extraordinário e especial em ações
revisionais de competência originária do
Supremo Tribunal Federal e do Superior
Tribunal de Justiça.
Autor: Deputado ALEX MANENTE – SP e outros
Relator: Deputado FÁBIO TRAD - MS
I – RELATÓRIO
Por ato do Presidente da Câmara dos Deputados, firmado no
dia 20 de novembro de 2019, foi criada esta comissão especial para proferir
parecer sobre a Proposta de Emenda à Constituição número 199-A, de 2019, do
Deputado ALEX MANENTE e outros, que “altera os artigos. 102 e 105 da
Constituição, transformando os recursos extraordinário e especial em ações
revisionais de competência originária do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justiça”.
A proposição visa a substituir o recurso extraordinário e o
recurso especial por duas ações inéditas, denominadas revisionais, dirigidas ao
Supremo Tribunal Federal (STF) e ao Superior Tribunal de Justiça (STJ).
A ação revisional extraordinária poderá ser ajuizada perante o
STF, contra decisão transitada em julgado, proferida em única ou última
instância, pelos fundamentos que hoje autorizam a interposição do recurso
extraordinário, principal instrumento do controle difuso de constitucionalidade.
Uma vez intentada a ação, o autor deverá demonstrar a
repercussão geral das questões constitucionais nela discutidas, conforme
dispuser futura lei regulamentadora, para que o STF examine sua
admissibilidade. A inadmissão do pleito, por falta de atendimento a esse
requisito, somente poderá se dar pelo voto de dois terços dos membros do
Tribunal.
A ação revisional especial, por sua vez, será proposta perante
o STJ, contra decisão transitada em julgado, proferida em única ou última
instância pelos tribunais de segundo grau da Justiça Comum, tanto federal
quanto estadual (Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justiça dos
Estados e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios). Suas hipóteses
de cabimento são as mesmas hoje previstas para o recurso especial,
instrumento destinado a garantir a autoridade, a integridade e a uniformidade
de aplicação da legislação federal.
Ao ajuizar a ação revisional especial, o autor deverá
igualmente demonstrar o interesse geral das questões infraconstitucionais nela
discutidas, nos termos de futura lei regulamentadora, a fim de que o STJ
examine a admissibilidade do pleito. A inadmissibilidade, por esse fundamento
específico, somente poderá ser declarada pelo voto unânime do órgão julgador
naquele Tribunal, conforme a legislação ordinária.
Finalmente, a proposta fixa regra de direito intertemporal,
ressalvando a aplicação das atuais normas de processamento e julgamento
dos recursos extraordinário e especial aos apelos interpostos antes de sua
vigência.
Justificando sua iniciativa, os autores traçam um painel da atual
situação do STF e do STJ, destacando a grande sobrecarga que pesa sobre
esses tribunais. Segundo eles, tal quadro inviabiliza o bom funcionamento
dessas cortes, violando os princípios da segurança jurídica (pela ineficiência
dos trabalhos), da dignidade humana (pela incerteza e frustração das
expectativas dos cidadãos), e da isonomia (com a existência de decisões
contraditórias). O fardo exagerado de processos, além disso, desnatura
atividade dos mais altos tribunais brasileiros, desviando-os de sua precípua
missão constitucional.
Os autores sublinham que a inovação normativa proposta
permitirá que as decisões proferidas pelas cortes de segunda instância
transitem em julgado já com o esgotamento dos recursos ordinários. Com isso,
prosseguem, o trabalho do STF e do STJ ficará limitado à análise de “situações
de efetiva gravidade”. Os benefícios que daí derivam incluiriam a restituição do
STF e do STJ à uma posição mais consentânea com sua missão
constitucional, a valorização das instâncias ordinárias do Judiciário, a remoção
dos incentivos à interposição de recursos protelatórios, a execução mais rápida
das sentenças, a satisfação antecipada dos interesses dos litigantes, e a
racionalização do sistema recursal – tudo contribuindo para imprimir maior
efetividade às decisões judiciais.
A Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania aprovou,
no dia 20 de novembro de 2019, parecer com complementação de voto da
Deputada CAROLINE DE TONI, pela admissibilidade da presente proposta de
emenda à Constituição.
Esta Comissão Especial realizou nove audiências públicas,
tendo sido ouvidos vinte autoridades1 e especialistas, com ampla
representatividade nos meios jurídicos e profundo domínio da matéria.
Em 5 de fevereiro de 2020, foi ouvido o ex-Presidente do
Supremo Tribunal Federal, Ministro ANTÔNIO CEZAR PELUSO.
Em 12 de fevereiro de 2020, veio a este colegiado o Ministro de
Estado da Justiça e Segurança Pública SÉRGIO MORO.
Em 18 de fevereiro de 2020, a Comissão Especial ouviu a vice presidente
institucional da Associação Nacional das Defensoras e Defensores
Públicos (ANADEP), Dra. RIVANA RICARTIGOE; a presidente da Associação
Nacional dos Defensores Públicos Federais (ANADEF), Dra. LUCIANA
GRANDO BREGOLIN DYTZ; o presidente da Associação Nacional dos
Procuradores dos Estados e do DF (ANAPE), Dr. TELMO LEMOS FILHO; o
vice-presidente da Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais
1 As autoridades intervenientes estão denominadas de acordo com o cargo exercido à época do
depoimento prestado nesta Comissão Especial.
(ANAFE), Dr. ROGÉRIO FILOMENO MACHADO; o professor de Direito
Processual Civil Dr. JOSÉ MIGUEL GARCIA MEDINA; e o professor de Direito
Penal Dr. TIAGO BUNNING.
Em 3 de março de 2020, a Comissão Especial teve
oportunidade de ouvir o presidente da Associação Espírito-Santense do
Ministério Público, representando a Associação Nacional dos Membros do
Ministério Público (CONAMP), Dr. PEDRO IVO DE SOUZA; o promotor de
justiça do Rio Grande do Sul, Dr. FREDERICO CARLOS LANG; e o Secretário-
Geral do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, Dr. JÚLIO CESAR
DE MELO.
No dia 4 de março de 2020, compareceu perante a Comissão
Especial a Dra. LUIZA CRISTINA FONSECA FRISCHEISEN, Subprocuradora-
Geral da República e Coordenadora da 2ª Câmara de Coordenação e Revisão
(CCR) do Ministério Público Federal.
Em 10 de março do corrente ano, foram ouvidos o Dr.
VINÍCIUS DINIZ MONTEIRO DE BARROS, Defensor Público Federal,
representando o Defensor Público-Geral Federal, Gabriel Faria Oliveira; o Dr.
JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR, Procurador-Geral da Fazenda
Nacional; a Dra. LUANA PEDROSA DE FIGUEIREDO CRUZ, advogada,
mestre e doutora em Direito Processual Civil pela PUC/SP; e o Dr. DANIEL
MITIDIERO, advogado.
Em 18 de março de 2020, ofereceu sua contribuição aos
trabalhos, por videoconferência, o Dr. NABOR BULHÕES, jurista e
representante da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
No dia 24 de março do corrente ano, falou ao colegiado, por
videoconferência, o Dr. LENIO LUIZ STRECK, jurista e advogado.
Finalmente, aos 25 do mês de março de 2020, foram ouvidos o
Ministro NELSON JOBIM, ex-Presidente do Supremo Tribunal Federal; e o Dr.
GEORGES ABBOUD, professor de Direito Processual Civil, representando o
jurista Nelson Nery Jr.
Em suas declarações, o Ministro ANTONIO CEZAR PELUSO
apontou a crise permanente em que vive o Poder Judiciário brasileiro, cuja
atuação não é oportuna e viola do princípio constitucional da razoável duração
do processo; rememorou sua participação na PEC número 15/2011, do Senado
Federal, de teor semelhante à proposta ora em análise; deplorou a
prodigalidade do sistema recursal brasileiro, composto de quatro instâncias,
bem como a “indústria de recursos protelatórios”; e sublinhou que a
Constituição não define a coisa julgada nem seu marco temporal, podendo este
ser alterado por norma processual, de natureza ordinária ou constitucional.
Como ponto central de seu depoimento, o Ministro Peluso
propôs que se retire, da admissibilidade dos recursos extraordinário e especial,
o efeito jurídico de impedir o trânsito em julgado das decisões de segundo
grau, atribuindo a estes, em contrapartida, efeitos rescindente (anulação ou
cassação da decisão recorrida) e rescisório (rejulgamento da causa). Enfatizou
que essa solução redefine implicitamente o conceito de coisa julgada; abrevia
de modo substancial a duração dos processos; mantém praticamente
inalterado o perfil atual dos citados recursos, reduzindo a necessidade de
regulamentação; desencoraja a via recursal como artigoifício meramente
protelatório; restaura a lealdade e a probidade processuais; aumenta a
segurança jurídica para terceiros fora do processo; evita que as partes
usufruam de benefícios de eventuais atividades ilícitas, enquanto dura o
processo; preserva integralmente os direitos e garantias individuais; não revoga
as atuais ação rescisória e revisão criminal, previstas na legislação processual;
deixa intacto o atual sistema de uniformização de jurisprudência; encurta o
tempo de expedição de precatórios; assim como permite a aplicação do direito
anterior aos recursos interpostos no regime processual então vigente.
O Ministro salientou que experiências semelhantes à sua
proposta podem ser encontradas no direito comparado, como em Portugal e na
Itália. Alertou que, no seu entendimento, qualquer tentativa de alteração do
texto do inciso LXVII do artigo. quinto será inconstitucional, e que a restrição do texto
da PEC em exame apenas ao âmbito criminal configurará casuísmo
inaceitável. Esclareceu que, no seu entender, o Ministério Público não será
prejudicado em suas prerrogativas com a inovação normativa por ele proposta.
Destacou, ainda, que os recursos especial e extraordinário são providos na
casa de 2% ou 3%, sendo pouco utilizados em matéria penal por não
permitirem o exame de prova.
Avaliando o texto original da PEC número 199/2019, o Ministro
Peluso afirmou não ser esta a melhor solução possível, já que as novas ações
revisionais demandariam laboriosa regulamentação por lei ordinária,
permitiriam instrução na causa, e abririam a porta para novos recursos. Afirmou
também ser necessário “que se admita recurso ordinário ao Supremo Tribunal
Federal, nas ações penais decididas em única instância pelos Tribunais
Superiores, e ao Superior Tribunal de Justiça, nas ações penais decididas em
única instância pelos Tribunais dos Estados e pelos Regionais Federais”. Na
hipótese de erro manifesto, sugere que seja prevista a possibilidade de o
relator conferir efeito suspensivo aos recursos especial e extraordinário.
Em longo depoimento, o Ministro da Justiça SÉRGIO MORO
destacou a sobrecarga e a ineficiência do sistema brasileiro de Justiça.
Realçou a necessidade de se garantir não apenas acesso ao Poder Judiciário,
mas igualmente um resultado efetivo para a prestação jurisdicional,
defendendo a execução das decisões judiciais já a partir do julgamento em
segunda instância. Defendeu que a alteração constitucional seja aplicável tanto
aos casos cíveis quanto aos criminais, embora para estes últimos a
necessidade seja mais premente, face à impunidade que produzem. Afirmou
que a PEC, ora em apreciação, de modo algum viola o princípio da presunção
de inocência, cujo conteúdo é eminentemente probatório – exige-se prova
categórica para a condenação criminal, acima da dúvida razoável. A prisão
após a decisão de segunda instância ocorre quando já houve apreciação da
prova em um julgamento, sendo resguardado o citado princípio constitucional.
Citou os Estados Unidos e a França, ambos berços dessa garantia do acusado,
como exemplos de jurisdições onde a execução penal se inicia após a decisão
de primeira instância. No seu entender, “o momento da prisão, da execução da
pena, após um primeiro julgamento, não faz parte do núcleo essencial da
presunção de inocência”, concluindo que a proposta em exame não fere as
cláusulas pétreas.
Prosseguindo, o Ministro apresentou estatísticas que mostram
a ínfima taxa de reversão dos julgamentos desfavoráveis ao réu pelo STF e
STJ, em matéria penal. Em flagrante contraste, mostrou que quase mil
processos criminais prescreveram nesses tribunais, no período de apenas dois
anos. A situação tende a se agravar, já que o número de feitos que chegam ao
STJ cresce exponencialmente – um aumento de cem mil processos em cerca
de seis anos (2013-2019). No seu entender, a demora nos julgamentos
compromete a credibilidade da Justiça, do princípio da igualdade de todos
perante a lei, e até mesmo do próprio País. Para ele, é mais importante que o
STF e o STJ julguem processos com “serenidade, estudo, reflexão e o tempo
necessário, para fazer um bom julgamento”, do que decidam centenas de
milhares de causas, em prejuízo da eficiência e da relevância.
A execução da pena a partir da decisão de segundo grau,
entretanto, não deve impedir a concessão de medida liminar suspensiva pelo
STF e STJ, em casos de plausibilidade da impugnação, segundo o Ministro
Moro. Por outro lado, o quórum de unanimidade previsto para recusar
admissibilidade à ação revisional lhe pareceu muito elevado, não fazendo
sentido que seja mais alto que aquele exigido para a própria decisão de mérito.
Ainda no plano do direito comparado, destacou que, em Portugal, o trânsito em
julgado ocorre com o esgotamento das vias ordinárias, e os recursos ao
Supremo Tribunal de Justiça e ao Tribunal Constitucional não impedem o
trânsito em julgado.
Prosseguiu, afirmando que a revisão criminal e a ação
rescisória permanecem em vigor, inalteradas, já que possuem outros
pressupostos para ajuizamento. No âmbito do direito intertemporal, defendeu a
aplicação da PEC em exame aos recursos pendentes na data de sua
publicação, tendo em conta a natureza processual da inovação proposta, e seu
caráter de correção legislativa de um “equívoco de interpretação do Supremo
Tribunal Federal”. Admitiu, entretanto, a vigência das regras atuais relativas
aos recursos extraordi, nário e especial, enquanto não sobrevenha lei
regulamentadora. No seu entender, a alteração proposta diminuirá a
impunidade, trará celeridade para o Judiciário e diminuirá a desigualdade na
aplicação da lei, mais do que propriamente aumentar o número total de presos
no País. A morosidade deixará de beneficiar certas partes nos processos,
abrindo-se assim incentivos a meios extrajudiciais de resolução de conflitos. No
campo penal, a PEC proporcionará mais certeza de punição, tendo o alto valor
simbólico de mostrar que o Legislativo está agindo para reduzir a impunidade.
Ressalvou seu entendimento de que a legislação atual já permite a execução
em segunda instância, a despeito do entendimento atual do STF.
O Dr. TELMO LEMOS FILHO, Presidente da Associação
Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (ANAPE),
manifestou à esta comissão especial sua preocupação com a situação do
servidor público, cuja demissão, condicionada hoje ao trânsito em julgado de
decisão judicial, poderá ser antecipada. O mesmo valerá para a magistratura,
os membros do Ministério Público e os servidores militares, nos termos do
ordenamento atual. Alertou que a PEC criará dificuldades operacionais quanto
à sistemática de execução das ações movidas contra o Estado, podendo
inclusive causar prejuízos irrecuperáveis. Assinalou, finalmente, que o texto em
exame exclui os recursos para o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o Tribunal
Superior do Trabalho (TST) e o Superior Tribunal Militar (STM), cujas
características são semelhantes às dos recursos extraordinário e especial.
O Dr. JOSÉ MIGUEL GARCIA MEDINA, advogado e professor
de Direito Processual Civil, observou que o objeto da PEC em exame vai além
da prisão em segunda instância, abrangendo matéria penal e não penal.
Avaliou que a proposta cria novos meios autônomos de impugnação, estrutural
e funcionalmente diversos dos atuais recursos extraordinário e especial.
Apontou, contudo, que a PEC não é suficientemente ampla para abarcar todos
os casos de decisões proferidas por tribunais de segundo grau – seja porque
preservou sucedâneos dos recursos extintos (como o recurso ordinário em
mandado de segurança, o habeas corpus originário e a reclamação
constitucional), ou porque não abarcou todas essas cortes (como, por exemplo,
os Tribunais Regionais do Trabalho). Sublinhou que os recursos são
estruturalmente diversos das ações, e disse ser impossível a aplicação da PEC
aos processos já em trâmite. Previu dificuldades quando houver duplo
fundamento – constitucional e legal – na decisão atacada, sendo cabíveis
revisionais simultâneas perante o STF e o STJ. Em conclusão, aduziu que as
novas ações revisionais poderão tumultuar a sistemática de fixação de
honorários advocatícios, defendendo que a PEC seja aplicada exclusivamente
às decisões proferidas em sua vigência.
O Dr. TIAGO BUNNING, professor de Direito Penal,
manifestou-se contrário à proposta, já que entende que a presunção de
inocência, sendo regra e não princípio, não pode ser relativizada. Apresentou
diversas pesquisas e estatísticas produzidas pela Defensoria Pública, pela
Fundação Getúlio Vargas e pelo Conselho Nacional de Justiça, buscando
demonstrar que há uma alta taxa de modificação das decisões no STF e no
STJ, e que é baixo o número de feitos em matéria penal perante essas cortes.
Sobretudo, enfatizou que houve um substancial aumento dos habeas corpus
impetrados perante o STF, quando este passou a admitir a execução
antecipada da decisão penal condenatória. A proposta em exame, portanto,
produziria um agravamento da sobrecarga de trabalho do Supremo, em franca
contradição com seus objetivos. Frisou que o Pacote Anticrime já traz medidas
que permitem afastar a sensação de impunidade, e chamou atenção para o
caso Mohamed v. Argentina na Corte Interamericana de Direitos Humanos,
para que o Brasil não sofra sanções da mesma natureza, ligadas ao duplo grau
de jurisdição. Afirmou que a PEC somente pode ser aplicada aos crimes – e
não aos recursos – praticados após sua entrada em vigor, já que suas
disposições constituem direito penal material, não processual.
A Dra. IVANA RICARTIGOE, Vice-Presidente institucional da
Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos (ANADEP),
afirmou que, malgrado as reformas já realizadas visando a conferir celeridade à
Justiça, o processo no Brasil continua a ser seletivo, e a população carcerária
continua a aumentar. A antecipação do cumprimento da pena, no seu entender,
agravará a seletividade do sistema punitivo brasileiro, afetando com mais rigor
os mais pobres. Sublinhou que o STF e o STJ são instrumentos para
realização de justiça, trazendo diversas estatísticas que mostram o amplo
acesso da população carente, por meio da Defensoria Pública, a esses
tribunais, e da alta taxa de sucesso dos recursos interpostos – de cada dez
habeas corpus impetrados pela Defensoria nos Tribunais Superiores, cinco
obtêm êxito, por exemplo. Apontou, outrossim, as dificuldades conceituais
derivadas da promulgação da PEC em exame, já que recursos e ações
autônomas de impugnação guardam diferenças substanciais em sua operação.
Acentuou a grande concentração de poder que se dará aos tribunais de
segundo grau no País, e recusou 44a ideia de que o excesso de recursos gera
demora e impunidade. Frisou, então, ser necessário aprovar um rígido sistema
de vinculação das instâncias ordinárias aos precedentes do STF e do STJ,
como forma de se imprimir maior celeridade ao sistema processual.
A Dra. LUCIANA GRANDO BREGOLIN DYTZ, Presidente da
Associação Nacional dos Defensores Públicos Federais (ANADEF), afirmou
entender que a proposta em exame é inconstitucional por violar a presunção de
inocência, por reduzir o alcance o sentido do direito fundamental à ampla
defesa, e por causar grave prejuízo à uniformização da aplicação da legislação
federal no País. Salientou a resistência dos tribunais de segunda instância em
seguir a jurisprudência do STF e do STJ – o Tribunal de Justiça de São Paulo,
exemplificou, descumpre os precedentes do STF em três de cada cinco
recursos. Questionou sobre a extinção dos recursos especiais eleitoral e
trabalhista, bem como sobre a futura sistemática dos precatórios. Afirmou, em
conclusão, que a aplicação da PEC apenas para matéria penal constituiria um
retrocesso.
O Dr. ROGÉRIO FILOMENO MACHADO, Vice-Presidente da
Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais (ANAFE), afirmou que
o fato de o STF receber mais de trinta mil processos por ano indica uma
disfunção no sistema brasileiro. Ponderou que é necessário discutir as
consequências da PEC sobre outros ramos do direito, como previdência social,
precatórios e meio ambiente. Destacou que, dos 100 milhões de processos que
tramitam no âmbito da competência da União Federal, cerca de 75% dizem
respeito ao tema previdenciário. Indagou também quais serão os reflexos do
texto em análise sobre precatórios já pagos e projetos ligados ao meio
ambiente – não raro, obras envolvendo valores astronômicos. Sublinhou que,
em 2019, a atuação da advocacia pública permitiu recuperar ou evitar a perda
de cerca de 250 bilhões de reais, com medidas que incluem ações judiciais, e
que a PEC tem impacto direto no trabalho dessa instituição.
O Dr. FREDERICO CARLOS LANG, promotor de justiça no
Rio Grande do Sul, afirmou que o texto em exame consegue equacionar, de
modo constitucional, o problema do excesso de recursos existente no processo
penal. Apontou que o princípio da presunção da inocência não é absoluto,
devendo ser sopesado em vista dos princípios da efetividade do sistema penal
e da razoável duração do processo. Sublinhou que o sistema recursal
brasileiro, dotado de quatro instâncias, não tem paralelo no mundo, permitindo
o uso intensivo de recursos protelatórios. A ausência de punição ao ilícito,
prosseguiu, retira credibilidade do sistema de justiça. Apontou a
impossibilidade do STF e STJ, com sua composição reduzida, manifestarem-se
sobre controvérsias individuais de todos os brasileiros – o que constitui um
verdadeiro gargalo processual. Destacou que a garantia por tratados e
convenções internacionais limita-se a dois graus de jurisdição – e não quatro.
Avaliou que a PEC respeita a Constituição de 1988, traz segurança jurídica,
valoriza as instâncias ordinárias, devolve credibilidade ao sistema penal, dá
efetividade aos provimentos jurisdicionais, desestimula o manejo de
instrumentos processuais meramente protelatórios, permite celeridade e
reforça o caráter extraordinário do STJ e do STJ. Finalmente, apontou que
nosso sistema penal não oferece garantias à vítima, que a população
desfavorecida defende um direito penal forte, que o País se tornou um paraíso
da impunidade, e que a PEC efetua uma alteração processual, devendo vigorar
desde a sua vigência.
O Dr. JÚLIO CÉSAR DE MELO, Secretário-Geral do Ministério
Público do Rio Grande do Sul, representando o Procurador-Geral de Justiça do
Estado, fez uma retrospectiva do tratamento da execução da pena pela
legislação e pela jurisprudência no País. Registrou que uma decisão do STF
em 2009 mudou o paradigma vigente desde 1941, passando a não mais admitir
a execução da pena antes do trânsito em julgado da decisão condenatória.
Manifestou seu desacordo com essa orientação, destacando o paradoxo de se
permitir a prisão provisória e, no entanto, proibi-la quando já se examinou a
prova e já se formou a culpa, condenando o réu. Apontou que o pacote
anticrime já prevê o recolhimento à prisão em caso de condenação em primeira
instância, a uma pena superior a 15 anos de reclusão. Avaliou, enfim, que o
efeito da PEC será positivo.
O Dr. PEDRO IVO DE SOUZA, representante da Associação
Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP), traçou um diagnóstico
do sistema recursal, indicando a crise dos Tribunais Superiores. Frisou que o
texto em análise não cerceia o acesso a essas cortes, apenas deixando temas
importantes para ali serem analisados. Afirmou não haver inconstitucionalidade
na proposta, citando Cesare Beccaria e os trabalhos constituintes de 1987 para
sustentar que o princípio da presunção de inocência não se estende até um
quarto grau de jurisdição. Defendeu que a decisão da segunda instância
encerre a discussão sobre as provas e crie o trânsito em julgado, recortando no
tempo tanto a matéria de fato quanto de direito. Destacou a necessidade de se
pensar também nas vítimas, citando um exemplo de uma mulher estuprada em
Sergipe, tratada com absoluto descaso pelas autoridades. Declarou entender
que a PEC deve se aplicar aos processos em curso, por se tratar de norma
processual, e que deve ser estendida a todos os ramos do direito. Defendeu
também a previsão de uma vacatio legis, que permitisse a alteração da
legislação infraconstitucional. Sobre a condenação apenas em segunda
instância, ou com votos divergentes em julgamento colegiado, lembrou que
essa particularidade atingirá igualmente a acusação e a defesa, sendo que a
esta caberá ainda a impetração de habeas corpus.
A Dra. LUIZA CRISTINA FONSECA FRISCHEISEN,
Subprocuradora-Geral da República e Coordenadora da 2ª Câmara de
Coordenação e Revisão Criminal do Ministério Público Federal, iniciou seu
depoimento contextualizando o tema e discorrendo sobre o princípio da
presunção de inocência, o recurso extraordinário e o recurso especial. Afirmou
que o trânsito em julgado é muito difícil no sistema brasileiro, onde existem
recursos verticais – de uma instância a outra –, mas também horizontais –
dentro da mesma instância –, como os diversos agravos e embargos.
Observou que, em outros países onde se exige o trânsito em julgado, para a
execução da sentença condenatória, não há tamanha abundância de recursos.
Enfatizou estar claro que é necessário evoluir para além da atual jurisprudência
do STF, fixando um novo momento para o trânsito em julgado.
No seu entender, a proposta em exame respeita a presunção
de inocência – direito ao fair trial – e o duplo grau de jurisdição – que em
nenhum momento significa a faculdade de recorrer ad aeternum. Alerta que
não seria possível o texto abranger apenas matéria penal, e que sua extensão
a outros ramos do direito beneficiaria diretamente o cidadão. Afirmou ser
desejável que a PEC seja aprovada ainda este ano, nesta Casa como no
Senado Federal, e que esta proporciona eficiência e coercibilidade do sistema
de justiça como um todo. Defendeu enfaticamente a previsão de uma vacatio
legis, tendo em vista as profundas alterações que se imporão ao ordenamento
jurídico vigente. Alertou, finalmente, para a necessidade de se aprimorarem as
instituições, adotando-se múltiplas soluções, de modo a reduzir os processos
em trâmite e incrementar a celeridade.
O Dr. JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR, Procurador-
Geral da Fazenda Nacional, avaliou que a legislação brasileira é marcada por
um maior grau de previsibilidade, enquanto a jurisprudência dos tribunais
apresenta “um nível bastante palpável de instabilidade”, em detrimento da
segurança jurídica. Como exemplos, citou as ações e reações entre o STF e o
Congresso Nacional, geradas pelo cancelamento da súmula 394 do STF –
referente ao foro especial por prerrogativa de função – e a chamada
verticalização das coligações partiidárias – criada pretorianamente pelo Tribunal
Superior Eleitoral (TSE).
Sublinhou que a mesma inconstância pretoriana se verifica na
questão da prisão em segunda instância, tendo o STF adotado três
posicionamentos conflitantes em 1991/1995, 2009 e 2016. Concluiu que a PEC
em exame encerra “dúvidas e polêmicas que animaram várias viragens
jurisprudenciais em assunto sensível que envolve um dos mais importantes
bens da vida humana: a liberdade”. No tema dos precatórios, afirmou que estes
não são problema para a União, que os paga em dia, enquanto a situação dos
Estados é sensível. Avaliou que a proposta é indubitavelmente constitucional e
obediente às cláusulas pétreas – harmonizando-se, aliás, com o entendimento
esposado pelo STF entre 1988 e 2009. Destacou, sobretudo, que o Congresso
Nacional busca segurança jurídica com a presente iniciativa, respondendo à
inconstância interpretativa do STF. Manifestou-se veementemente contra o
ativismo jurisdicional, sublinhando que “a Constituição não é da Suprema
Corte: a Constituição é do povo”, e é no Congresso Nacional que se produz o
direito. Afirmou, em conclusão, que o Congresso Nacional tem ampla liberdade
para decidir sobre a vigência e aplicação da presente proposta, respeitados
apenas o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, na condição
de cláusula pétrea que possuem.
O Dr. VINÍCIUS DINIZ MONTEIRO DE BARROS, Defensor
Público Federal, representando o Defensor Público-Geral Federal, considerou a
PEC em apreciação uma iniciativa mais pertinente que a PEC número 410, de 2018,
desta Casa, e a PEC número 5, de 2019, do Senado Federal, que alteram o inciso
LVII do artigo. quinto. Entendeu, entretanto, que o texto em apreço viola
tangencialmente uma cláusula pétrea ao restringir recursos e, com isso, limitar
a ampla defesa. Especulou sobre a possibilidade de o condenado, que tiver
sua ação revisional provida, ajuizar ação de ressarcimento fundada no artigo. quinto,
LXXV da Constituição. Avaliou ser legítimo o clamor popular por celeridade,
mas indicou outros meios, conformes à Constituição, de atingir esse objetivo,
tais como a técnica dos recursos repetitivos e a repercussão geral. Disse que a
PEC será positiva para o jurisdicionado no plano não penal; que é
recomendável um tratamento normativo distinto para a matéria penal; que é
necessária uma cláusula de vigência, fixando a data do fato como marco
temporal; e que será necessária regulamentação por legislação
infraconstitucional.
A Dra. LUANA PEDROSA DE FIGUEIREDO CRUZ, advogada
e professora de Direito Processual Civil, apontou a cultura de protelação
existente no Brasil, como também o fato de que é barato recorrer ao STF e ao
STJ. Realçou que a ampla defesa não pode ser eterna. Afirmou a necessidade
de se criarem filtros eficazes de acesso a essas cortes superiores, como o
sistema de recursos repetitivos e a repercussão geral. Defendeu o uso dos
instrumentos de tutela provisória e de urgência já em vigor, para resolver
questões prementes nas ações revisionais. Afastou a necessidade de lei
regulamentadora para as novas ações revisionais, e defendeu a aplicação
imediata da PEC, sem efeito retroativo.
O Dr. DANIEL MITIDIERO, advogado e professor de Direito
Processual Civil, buscou no direito comparado argumentos para mostrar que o
STF e o STJ não têm como missão julgar casos, em particular, mas sim “a
partir de casos”. Por conseguinte, essas cortes devem decidir poucas lides,
enfrentá-las sob todas as perspectivas, fixando então orientações sobre o
significado do direito, a serem seguidas pelos tribunais ordinários. Outrossim,
sublinhou que a coisa julgada é conceito ligado à solução de litígios individuais,
e não à unidade do ordenamento jurídico. Por essa razão, no seu entender,
deve-se operar após a segunda instância.
Quanto à natureza dos recursos extraordinário e especial,
lembrou que, na Europa, os apelos de natureza extraordinária justamente
pressupõem o trânsito em julgado, como em Portugal, França e Itália. Disso
tudo decorre que é necessário fazer com que o STF e o STJ decidam menos,
para decidir melhor. Afirmou que a proposta poderá entrar em vigor
imediatamente, tratando-se de regra processual, tendo como termo de
aplicação o dia em que a decisão se tornar recorrível. Defendeu a aplicação do
texto igualmente para os domínios cível e penal, como salvaguarda da unidade
do sistema jurídico. Concluiu propondo a adoção da nomenclatura atual, de
ação rescisória e revisão criminal, para que se possa aproveitar a legislação
processual já em vigor – cabendo escolher apenas o prazo de ajuizamento.
O Dr. NABOR BULHÕES, partigoicipando por teleconferência, fez
um histórico do modelo brasileiro de justiça sob a Constituição de 1988.
Destacou a crise do recurso extraordinário, o decorrente estrangulamento do
STF, e a criação do STJ como medida destinada à sua solução. Observou que,
no contexto brasileiro de carência de magistrados e tribunais, os problemas da
prestação de justiça não estão necessariamente ligados ao vigente sistema
recursal e de ações autônomas de impugnação. Aduziu que nem sempre é
possível reformar o sistema para restringir o acesso à Justiça, já que a
existência de tribunais com competência para uniformizar o direito federal, e
para fazer prevalecer a Constituição, na esfera recursal, é essencial para o
País. Apontou que a PEC não alcança as Justiças Eleitoral e do Trabalho.
Defendeu a preservação do modelo da Constituição de 1988,
entendendo que a proposta compromete a higidez da função jurisdicional, ao
suprimir a função uniformizadora da aplicação do direito federal e de
prevalência da Constituição Federal. Frisou a diferença conceitual entre ações
e recursos, pois os segundos se operam no âmbito de um processo já
instaurado e dele são partigoe, enquanto as primeiras inauguram nova relação
processual. No seu entender, as ações autônomas de impugnação “não
substituem os recursos especial e extraordinário, porque elas não têm a função
de uniformizar, de preservar, têm a função apenas de corrigir o vício contido na
coisa julgada para reconhecer e afirmar o que não pode prevalecer. A partir
daí, passam a produzir um novo julgamento da causa sem os vícios
determinantes das razões que levaram à impugnação da coisa julgada.”
Ademais, “há sempre a ideia de que, para desconstituir a coisa julgada, que
está protegida pela garantia da intangibilidade constitucional, há de se ter uma
razão verdadeiramente portentosa, verdadeiramente poderosa.”
Prosseguindo em seu depoimento, o Dr. Nabor Bulhões avaliou
que a sistemática proposta pela PEC deixará os direitos subjetivos sem
nenhuma proteção. Lembrou que a OAB sempre tem se manifestado contrária
a propostas semelhantes à PEC. Mencionou exemplos no direito comparado e
estatísticas para sugerir que se aumente o número de magistrados no Brasil,
em lugar de operar reformas que restrinjam o acesso à Justiça. No que toca à
proposta do Min. Peluso, manifestou-se contrário, entendo que esta é
incompatível com a ratio do próprio sistema. Observou, ainda, que o trânsito
em julgado de uma decisão proferida em instância única violaria o duplo grau
de jurisdição. Indicou também que o Brasil já possui mecanismos bem
concebidos e implementados para diminuir demandas, especialmente no
âmbito recursal, tais como os julgamentos virtuais, a repercussão geral, os
recursos repetitivos e as súmulas vinculantes.
Enfatizou que a PEC causará um impacto superlativo sobre
todo o sistema jurídico, citando exemplos como as dúvidas relativas à
coexistência das ações revisionais e da ação rescisória. Informou que, segundo
a posição da OAB, a PEC violaria o artigo. quinto, inciso LVII, sendo inconstitucional,
portanto, destacando que a Constituição já permite a prisão preventiva como
meio de dar eficácia ao provimento jurisdicional. Observou que há meios para
evitar a impunidade, já à disposição – como a punição dos recursos
protelatórios, caracterizadores da litigância de má-fé, e a interrupção da
prescrição pela confirmação da condenação, entre outros. Registrou que
oscilações jurisprudenciais são comuns no direito comparado, mas que a
inconstância interpretativa do STF trabalha contra a credibilidade da Corte.
Finalmente, destacou a necessidade urgente de se criarem novos Tribunais
Regionais Federais.
O Dr. LENIO LUIZ STRECK, jurista e advogado, citou os
exemplos de Portugal e Itália para apontar o subdimensionamento do STJ no
Brasil. Aduziu que a proposta em exame atinge o conceito clássico de coisa
julgada, fixado na legislação infraconstitucional, considerando clara a violação
do princípio da presunção de inocência e a caracterização do cumprimento
antecipado da pena. Citou estatísticas para contraditar afirmações do Ministro
da Justiça Sérgio Moro, sustentando que o STF e o STJ de fato revertem as
decisões dos tribunais de segundo grau. Questionou a aplicabilidade prática da
exigência de comprovação de repercussão geral perante o STJ; a possibilidade
de concessão de liminares; o cumprimento imediato da pena pelo réu absolvido
em primeiro grau, mas condenado em segundo; os prejuízos impostos ao
direito de recorrer do Ministério Público; a proibição de rediscussão, em novo
processo, da causa penal transitada em julgado; a possibilidade de utilização
do habeas corpus como sucedâneo recursal. Apontou a excessiva
fragmentação decisória da magistratura nacional, e seu impacto sobre a
execução da pena já após a segunda instância. Deplorou a existência de
embargos declaratórios no sistema recursal brasileiro.
Prosseguindo em seu depoimento, o Dr. Lenio Streck enfatizou
a necessidade de se realizarem prognoses e cálculos antes de implementar a
alteração constitucional ora em análise. Afirmou que a proposta descaracteriza
o STF e o STJ como tribunais nacionais. Sublinhou que, em matéria
constitucional, a decisão contrária à Constituição não faz coisa julgada, sendo
suficiente uma ação declaratória ara sanar o problema. No seu entender, a
alteração do momento da coisa julgada criaria uma artigoificialidade, contrária à
tradição jurídica nacional. Avaliou que a alternativa proposta pelo Ministro
Peluso não altera o quadro gerado pelo texto original da PEC, mas que optaria
pela primeira, em desfavor do segundo. Defendeu que determinados temas
tenham seu acesso garantido ao STJ – independente de repercussão geral,
evitando inconsistências sistêmicas com o habeas corpus –, bem como a
possibilidade de concessão de medidas cautelares. Salientou que a alteração
recente na jurisprudência do STF, relativa ao princípio da presunção de
inocência, não causou insegurança social.
O Dr. GEORGES ABBOUD, professor de Direito Processual
Civil, centrou sua apreciação na esfera do Direito Privado, apontando a
insegurança gerada pela PEC no que concerne à uniformidade de aplicação do
direito federal, em todo o território pátrio. Avaliou que a proposta trará
prejuízos, notadamente no campo tributário e social. Sublinhou que as ações
revisionais, sendo independentes, demandarão novas citações e contratação
de advogado, abrindo oportunidade para que danos irreparáveis ocorram
entrementes. Ademais, tais processos impedem que o STF e STJ suspendam
feitos em tramitação e gerenciem temas polêmicos, até que possam emitir uma
decisão unívoca. Advertiu sobre a resistência dos tribunais de segundo grau
em obedecer a jurisprudência do STF e STJ, muitas vezes fixando
condenações de centenas de milhões de reais – e que são posteriormente
reformadas pelos Tribunais Superiores.
Continuando em seu pronunciamento, o Dr. Georges Abboud
afirmou compreender os anseios que inspiram a proposta em exame, mas
avaliou que, no contexto da federação brasileira, sua entrada em vigor poderá
agravar a falta de segurança jurídica, além de gerar significativos danos
econômicos. Esclareceu que, no sistema em vigor, a interposição de recursos
de natureza extraordinária permite a execução apenas provisória, calcada em
garantia oferecida pelo recorrente. Essa situação se alteraria com a entrada em
vigor da PEC, admitindo-se a execução definitiva, com riscos de danos
irreparáveis, de altíssima monta. Salientou a dificuldade de se restaurar o
status quo ante em matéria não penal, caso se permita a execução definitiva
das decisões judiciais, notadamente no que toca aos cofres públicos e ao
sistema econômico. Frisou que as atuais regras de condenação em honorários
de sucumbência não são efetivamente aplicadas pelo Judiciário, o que torna
barato litigar no Brasil, ainda que de má-fé. Ponderou que a PEC conduz à
“desregulamentação” normativa e ao aumento da insegurança jurídica, num
quadro danoso para a economia, para o Estado e para o jurisdicionado – em
especial, para a população mais carente. Rejeitou o argumento de que pessoas
abastadas se serviriam de bons advogados para se furtar à execução da pena,
19
como também o de que uma súmula vinculante resolveria a insegurança
jurídica vindoura. Ponderou que o mecanismo dos recursos repetitivos é mais
usado, e superior, na prática, à súmula vinculante: esta pode não permitir
gestão eficiente dos feitos em tramitação, não produzir teses maduras, não
elucidar claramente a questão jurídica que lhe serve de objeto, e ainda
multiplicar o número de reclamações perante o STF e STJ.
O Ministro NELSON JOBIM, concluindo a produtiva série de
audiências públicas realizadas por este colegiado, traçou um histórico da
formação e evolução do STF e do STJ. Apontou o desvirtuamento dos
Tribunais Superiores, que gradualmente se transformaram em tribunais de
justiça às partições, pelo fato que o sistema brasileiro estimula a interposição de
recursos e o proveito dos escritórios de advocacia. Enfatizou que o primeiro
grau de jurisdição deixou de ser a sede da resolução do litígio, tornando-se
mero juízo de passagem e expandindo imensamente a capacidade dos
advogados. Concordou com as observações feitas pelo Dr. Georges Abboud
“em relação à redução brutal que aconteceria na capacidade organizacional do
direito nacional, da perspectiva do Supremo Tribunal nos recursos
extraordinários e do Superior Tribunal de Justiça nos recursos especiais.”
Como apreciação geral, o Ministro Nelson Jobim entendeu que
a iniciativa em análise pretende atribuir ao réu o ônus decorrente da ineficácia
do Poder Judiciário. Propôs, ao invés, a adoção de dois mecanismos,
independentes de alteração constitucional: (a) uma sucumbência cumulativa,
em todos os graus de jurisdição, no caso de desprovimento dos recursos, como
desestímulo à sua interposição protelatória ou sem justa causa; e (b) a
interrupção da prescrição, se interpostos o recurso extraordinário ou especial.
Defendeu ser necessário não confundir justiça com vingança, alertou para a
possibilidade de personalismos no uso dos meios processuais, pelas titulares
dos cargos ligados à prestação da jurisdição, e indagou sobre a possibilidade
de prisões injustas. Lembrou que a PEC em análise representa um retorno a
uma orientação jurisprudencial expressamente superada pelo STF, o que
poderá conduzir a um complexo debate constitucional no futuro. Aduziu que o
direito à liberdade precede a vontade das maiorias, e que esta é conduzida
pela retórica demagógica. Concluiu, avaliando que a proposta do Ministro
20
Peluso é mais conveniente, conclamando esta Comissão Especial a deliberar
olhando para o futuro.
Não foram apresentadas emendas no prazo regimental.
É o relatório.
II – VOTO DO RELATOR
A esta comissão especial compete, nos termos dos artigos 34,
inciso I, e 202, § segundo, do Regimento Interno, pronunciar-se quanto ao mérito da
proposta de emenda à constituição em análise.
É o que se passa a fazer.
Ressalte-se, inicialmente, que, embora o texto da proposição
seja relativamente curto, a matéria nele contida é extremamente complexa,
razão pela qual dividiremos este parecer em alguns tópicos, para facilitar a
análise de cada um dos pontos que nos pareceram mais relevantes.
II.1 – O PODER JUDICIÁRIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Carta Política de 1988 marca a retomada da democracia no
Brasil e constitui sua expressão jurídica fundadora. Na nova realidade que se
descortinava ao final dos anos 1980, juízes e tribunais foram escolhidos pelo
Poder Constituinte originário como garantes do nascente regime. A função
jurisdicional se destinaria, assim, a assegurar a consolidação do Estado
Democrático de Direito então abraçado. Na apreciação da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) à época, o Judiciário constituiria a instância onde
seria “decidida a efetiva implantação da democracia no país”, um “timoneiro” a
guiar o País em sua nova rota.2
Concluída a transição democrática, a promulgação da nova
Carta Política devolveu ao Poder Judiciário a integralidade de suas
prerrogativas, restaurando sua posição entre os Poderes da República, com
plena autonomia. As garantias funcionais e institucionais da magistratura foram
resgatadas, abriram-se novas vias de acesso à Justiça, houve uma sensível
ampliação da estrutura judiciária, e os direitos fundamentais do cidadão em
juízo foram substancialmente robustecidos.3 Em particular, assegurou-se ao
jurisdicionado acesso ilimitado aos tribunais, com status de cláusula pétrea,
para reclamar tanto direitos individuais como coletivos.4
O reforço do aparelho jurisdicional pela “Constituição Cidadã”
alcançou também as doravante denominadas funções essenciais à Justiça,
beneficiando notadamente o Ministério Público. Este praticamente se desligou
do Poder Executivo, recebendo inéditas prerrogativas, além de uma sólida
autonomia. A advocacia pública e privada, bem como a Defensoria Pública,
ganharam doravante a proteção de um regime constitucional.
Particularmente, duas inovações marcariam com destaque o
sistema da Carta de 1988. Na primeira delas, o Supremo Tribunal Federal
(STF) foi laureado com novas competências que o tornaram – ainda mais que
antes – o guardião precípuo da Constituição. 5 Num acentuado processo de
abertura, novas ações constitucionais e novas vias de controle de
constitucionalidade perante a Corte foram criadas, bem como toda uma gama
de autoridades e entidades da sociedade civil receberam legitimidade para
provocá-la – o que Nagib Slaibi Filho chamou a “multidão de legitimados
ativos”.6
A outra novidade se expressou na separação das
competências para o controle de constitucionalidade, de um lado, e para a
preservação da autoridade, da integridade e da uniformidade da aplicação do
direito federal, de outro. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) foi criado para
exercer essa segunda incumbência, exercendo-a por intermédio do recurso
especial – via recursal de natureza extraordinária.7 Como avaliou a prof. Maria
Tereza Sadek, o STJ foi “a grande inovação, no que se refere à estrutura do
Poder Judiciário”: seus “principais fundamentos eram descongestionar o STF e
assumir algumas das funções antes atribuídas ao Tribunal Federal de
Recursos”.8
O desenrolar da vida nacional, nas décadas vindouras, iria
conduzir os dois mais importantes tribunais brasileiros por variadas trajetórias –
algumas imaginadas pelo Constituinte originário, outras jamais antevistas,
como se verá a seguir.
II.2 – A CRISE DA ATIVIDADE JURISDICIONAL
O projeto constituinte, como se pode constatar, obteve sucesso
nos mais de trinta anos de vigência da Carta Política. Na recente avaliação do
Ministro Dias Toffoli, Presidente do STF, “se temos hoje uma democracia
consolidada, na qual as liberdades públicas são exercidas amplamente e os
direitos fundamentais são reafirmados, isso se deve, em grande medida, à
solidez do nosso sistema de Justiça”.9 Indo mais além, o Ministro Ricardo
Lewandowski afirmou que “o século XXI é o século do Poder Judiciário, em que
a humanidade, bem como o povo, o homem comum, descobriu que tem direito
e quer efetivá-lo”.10 Nesse sentido, a experiência brasileira se insere no
contexto mais geral da redemocratização dos países latino-americanos, cuja
consolidação constitucional passou por um reforço inequívoco do Judiciário e
dos mecanismos de controle do poder estatal, como assinala Jean-Michel
Blanquer.
Sem embargo, as atuações do STF e do novo STJ vieram se
enxertar na longa trajetória republicana do Poder Judiciário, não raro marcada
por um histórico de crises. Uma consequência marcante do novo regime
constitucional foi que o destaque, desejado pelo Constituinte originário para os
tribunais pátrios, expandiu-se muito além do que se pôde prenunciar,
ampliando uma sobrecarga de trabalho já crítica. Diversos fatores contribuíram
para a intensificação desse quadro adverso.
O novo texto fundamental, longo e minudente, trouxe para a
esfera da jurisdição constitucional uma miríade de temas antes não tratados,
projetando a sombra do juiz constitucional sobre uma imensidão de novos
aspectos da vida social. A constitucionalização do direito – o “efeito expansivo
das normas constitucionais, cujo conteúdo material e axiológico se irradia, com
força normativa, por todo o sistema jurídico”, na definição do Ministro Luis
Roberto Barroso12 – manifestou-se, assim, com particular intensidade na ordem
constitucional brasileira pós-1988.
Em complemento, a judicialização da política constitui uma
outra característica fundamental do regime vigente, engendrando a ubiquidade
da intervenção judicial na condução das políticas públicas,13 com graves
consequências para a gestão judiciária. Vale assinalar, como exemplo, que o
número de ações sobre saúde ajuizadas na primeira instância, em todo o País,
cresceu espantosos 198% entre 2009 e 2017 – o aumento foi de 85%, se
considerados apenas os tribunais de segundo grau. Em vivo contraste, o total
de feitos que chegaram ao Judiciário nacional diminuiu 6%.14
As consequências da judicialização da vida política no plano
orçamentário e da gestão pública foram consideráveis, impactando
profundamente a separação de Poderes e redesenhando a função jurisdicional.
Como exemplo, uma auditoria operacional sobre a judicialização da saúde
realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 2017 revelou que “os
valores gastos pelo Ministério da Saúde no cumprimento das decisões judiciais
na área da saúde aumentaram mais de quatorze vezes nos últimos oito anos”.
Em adição, o relatório também mostra que “as secretarias estaduais de saúde,
juntas, realizam despesas com a judicialização muito maiores que as do
Ministério da Saúde. Minas Gerais, Santa Catarina e São Paulo gastaram,
juntos, mais de R$ 734 milhões e R$ 772 milhões nos anos de 2013 e 2014,
respectivamente”.15 Vale nesse ponto atentar para o alerta do Ministro Luis
Roberto Barroso, que sublinha que o Judiciário é concebido e aparelhado para
1’ realizar a “microjustiça” – não para formular políticas públicas, interferindo na
alocação de recursos públicos e na organização da atividade administrativa.16 A
própria finalidade e capacidade institucional da magistratura entraram, portanto,
em questão, colocando ainda mais carga sobre as estruturas judiciárias.
Outrossim, o quadro normativo propiciado pela nova
Constituição foi frequentemente acolhido por uma magistratura desejosa de
implementar tais disposições em sua máxima extensão, como também de lhes
imprimir a maior eficácia possível. Essa postura encontrou amplo suporte num
novo paradigma teórico – o neoconstitucionalismo –, cujos postulados
enfatizam o papel do juiz na concretização da Constituição, com adoção de
uma postura criativa e a enfática recusa de uma concepção mecanicista da
interpretação do direito.17 Sobressaiu-se em particular o próprio STF, que
acolheu e potencializou princípios como o da máxima efetividade do texto
constitucional, bem como interpretou expansivamente sua função de guardião
da Lei Maior.18 Uma eventual politização da magistratura, como também um
crescente ativismo judicial, passaram então a ocupar a cena institucional
brasileira,19 provocando uma rearranjo das relações entre agentes públicos
eleitos e vitalícios. Essa acomodação nem sempre foi tranquila, já que o
espectro de um governo de juízes – antiga ameaça, temida e hostilizada em
muitas democracias contemporâneas20 – foi objeto de intensos debates, ações
e reações no Congresso Nacional e no próprio STF.21
Os fenômenos acima apontados tornaram ainda mais
complexo o contexto de lentidão e ineficiência da atividade jurisdicional, que
historicamente marcou tanto o Judiciário da União quanto os dos Estados.
Firmes no seu compromisso constitucional de prover ao jurisdicionado um
serviço público eficiente, os Poderes constituídos tomaram então inúmeras
medidas destinadas a aperfeiçoar o funcionamento da Justiça. Destaca-se
aqui, por seu porte e amplitude, a reforma do Poder Judiciário realizada pela
Emenda Constitucional número 45, de 2004. Conforme frisou o autor da proposição
original, PEC número 96, de 1992, Deputado Hélio Bicudo, a iniciativa fazia avançar
o impulso inicial tomado pelo Constituinte originário em 1988, e buscava
modernizar a Justiça.22
Introduzindo dezenas de inovações importantes, a reforma do
Judiciário consagrou um novo direito fundamental à razoável duração do
processo; criou o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) como órgão
centralizador e otimizador da gestão judiciária; dotou o STF de novos
instrumentos destinados à racionalizar sua atuação; determinou uma
proporcionalidade entre o número de juízes na unidade jurisdicional, a efetiva
demanda e a respectiva população; e preocupou-se, sobretudo, em assegurar
a eficácia e a celeridade da prestação jurisdicional. Como resultado direto das
medidas implementadas em 2004, o número de recursos extraordinários
perante o STF – se tomarmos a Corte como exemplo – sofreu expressiva
redução, como se vê no seguinte gráfico:
Se é inegável o sucesso das reformas constitucionais,
legislativas e gerenciais para o aprimoramento da atividade jurisdicional no
País, vemos, contudo, que panorama atual ainda se mostra insatisfatório.
Dados do CNJ evidenciam o mau funcionamento do aparelho judiciário, e
colocam em dúvida o atendimento – ainda que precário – ao princípio da
razoável duração do processo.
São inúmeras as estatísticas que expõem as deficiências da
prestação de justiça ao cidadão por todos os ramos do Poder Judiciário, nas
esferas federal e estadual. Tomando-se os segmentos mais representativos da
jurisdição penal como exemplo, o relatório publicado pelo CNJ em 2019 mostra
que o tempo médio de tramitação dos processos criminais, baixados na fase de
conhecimento do primeiro grau das Justiças estaduais, é de 3 anos e 10
meses. Note-se que há dramáticas variações nas médias individuais dos
Estados federados, que vão de 8 anos e 2 meses no Rio Grande do Sul, a 11
meses no Distrito Federal. Na primeira instância da Justiça Federal comum,
essa média está em 2 anos e 3 meses. Quando se passa ao segundo grau de
jurisdição e aos Superiores, o tempo médio de tramitação alcança 10 meses
para os Tribunais de Justiça, 1 ano e 3 meses para os Tribunais Regionais
Federais, e 8 meses para os Tribunais Superiores.23
É de sublinhar-se que os Judiciários estaduais concentram a
imensa maioria dos feitos criminais em tramitação no País – 91,3% dessas
causas.24 A magistratura dos Estados-membros, portanto, não apenas está
mais próxima da população, nos diversos rincões do território nacional, como
também exerce parcela da jurisdição que é extremamente visível – e, como tal,
cobrada com vigor pelo jurisdicionado.
No topo da hierarquia judiciária nacional, o panorama não se
revela diverso. A dita “crise do Supremo Tribunal Federal” remonta já às
primeiras décadas do século XX, como se extrai da lição de Alfredo Buzaid, em
artigo de 1960:
“A existência da crise, em seus primeiros sintomas, aparece já
no decreto n.º 20.669, de 23 de novembro de 1931, que
dispunha no artigo. 1.°: "O Supremo Tribunal Federal realizará,
enquanto não esgotar a pauta das causas com dia, quatro
sessões semanais, de 1.° de abril a. 30 de novembro, e três de
1.° de dezembro a 31 de janeiro, data em que começam as
férias." Se já em 1931, quando ainda o número de feitos que
ascendiam ao Supremo não atingia duzentos por ano, não se
esgotava a pauta de julgamentos, quê se dizer do volume
crescente de causas que continuavam a subir nos anos
subsequentes? As estatísticas mostram que a partir de 1934
começam a avolumar-se os recursos extraordinários: 150 em
1935; 230 em 1936; 242 em 1937; 210 em 1938; 286 em 1939;
804 em 1940; 1.047 em 1941;1.113em 1942;1.124 em 1943.”25
Ao longo das décadas, a situação se agravou sensivelmente, a
despeito de reformas destinadas a racionalizar a jurisdição constitucional, tais
como a adoção e expansão do controle concentrado, a partir de 1965,26 e a
criação da arguição de relevância, em 1975.27 A excessiva demora na entrega
da prestação jurisdicional por mais alto tribunal brasileiro é evidente, como
mostram os dados do “III Relatório Supremo em Números: o Supremo e o
Tempo”, de 2014.28
Nesse estudo, destacam-se, a título ilustrativo, as médias de
duração das liminares concedidas pelos Ministros: 653 dias, quando
considerados todas as classes processuais, mas alcançando 6,2 anos nas
ações diretas de inconstitucionalidade; 6,1 anos nas ações declaratórias de
constitucionalidade; 4,4 anos nas arguições de descumprimento de preceito
fundamental; e finalmente 7,3 anos nos recursos extraordinários.29 Em outro
exemplo eloquente, nem mesmo o rito abreviado permitido pelo artigo. 12 da Lei
número 9.868/99, no controle concentrado de constitucionalidade, foi capaz de
conduzir à entrega da prestação jurisdicional em tempo aceitável, como
evidencia o gráfico a seguir.30 Isso, ressalte-se, na matéria da mais alta
importância na República, a saber: a conformidade dos atos estatais à
Constituição Federal, cuja decisão, pressupõe-se, requer máxima celeridade.
Outros dados expõem ainda a avalanche de processos que
ocupam a pauta decisória do Tribunal, evidenciando distorções que o impedem
de exercer com adequação sua missão precípua de guardião da Constituição.
Quanto a esse ponto, o “I Relatório O Supremo em Números: Múltiplo
Supremo” exibe no gráfico abaixo o forte comprometimento da função de corte
puramente constitucional do STF, continuamente soterrado por recursos
variados:31
O STJ, concebido para solucionar, mesmo que em artigo, o
persistente dilema do Supremo, encontra-se em situação não menos crítica.
Segundo dados do jornal O Estado de São Paulo, publicados em fevereiro de
2019, essa Corte Superior possuía um estoque de 322,2 mil processos
aguardando julgamento – tarefa agravada pelo imenso universo de leis
federais, estimadas em 180 mil.32 Em 2018, informa o periódico, o STJ –
composto por apenas 33 Ministros – recebeu 346,3 mil processos e julgou 524
mil. Não obstante sua produtividade, o acúmulo de feitos persiste, e aumenta.
O relatório estatístico oficial informa que, em 2019, “foram distribuídos e
registrados no STJ 374.366 processos, o que corresponde a 11.344 processos
distribuídos por ministro em média. (...) Observando a série histórica, o ano de
2019 representou um crescimento de 7,4% de distribuídos em relação à 2018,
e uma média de expansão de 3,4% ao ano desde 2013”.33
Esses números, conforme bem destacou o Ministro Sebastião
Reis em seminário promovido pela Associação dos Advogados de São Paulo
(AASP), “indicam que estamos caminhando para uma situação trágica”.34
A conclusão de todo esse cenário acima descrito nos é dada,
em justa síntese, pela prof. Maria Tereza Sadek:
“1) a justiça transformou-se em questão percebida como
problemática por amplos setores da população, da classe
política e dos operadores do Direito, passando a constar da
agenda de reformas; 2) tem diminuído consideravelmente o
grau de tolerância com a baixa eficiência do sistema judicial e,
simultaneamente, aumentado a corrosão no prestígio do
Judiciário. De fato, as instituições judiciais – mesmo que em
grau menor do que o Executivo e o Legislativo – apesar de há
longo tempo criticadas, saíram da penumbra (confortável?) e
passaram para o centro das preocupações. E, por outro lado,
acentuaram-se as críticas e a queda nos índices de
credibilidade.”35
A iniciativa ora em análise constitui, então, uma resposta do
Congresso Nacional a uma problemática de alta relevância, que merece a mais
detida atenção dos Poderes constitucionais, no interesse do bem comum.
II.3 – A DEMORA NA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL
Como já lembrava Rui Barbosa, em sua célebre “oração aos
moços”, “justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e
manifesta”36. Em sentido semelhante, há a conhecida parêmia atribuída ao
Conselheiro De la Bruyère: “a demora na administração da justiça constitui, na
verdade, pura denegação de justiça”.
Com efeito, não há dúvida de que a intolerável duração
desarrazoada do processo é um verdadeiro empecilho para que ele cumpra, de
forma efetiva, a sua função: a realização da justiça. Um sistema de justiça que
demanda anos, quiçá décadas, para estabilizar, de forma definitiva, um litígio,
não realiza o seu propósito.
Não fosse só, as consequências deletérias na demora da
prestação jurisdicional ultrapassam as relações endoprocessuais, uma vez
podem gerar, também, efeitos prejudiciais de natureza econômica. Em obra
memorável sobre “tempo e processo”, o eminente processualista José Rogério
Cruz e Tucci bem apontou as diversas consequências negativas advindas
dessa demora:
“É tarefa praticamente impossível estabelecer, com aproximado
grau de precisão, quais são e em que medida atuam os males
da demora da tutela.
Inexiste dúvida, por outro lado, de que o prejuízo é sempre
enorme. Atendo-se, uma vez mais, a dados empíricos colhidos
na prática forense e na literatura especializada, seria aceitável
admitir que a intempestividade da prestação jurisdicional
acarreta sobretudo consequências prejudiciais de ordem
endoprocessual e, ainda outras, que se projetam
extrinsecamente, vale dizer, vão além do processo judicial.
Efeitos prejudiciais aos protagonistas do processo
Como já ficou devidamente esclarecido, a excessiva dilação
das controvérsias judiciais vulnera ex radice o direito a um
processo sem atrasos injustificados, acabando por ocasionar
uma série gravíssima de inconvenientes para todos os
integrantes do processo. Como igualmente lembrado: justiça
tardia corresponde a verdadeira denegação de justiça.
Para os juízes, a consequência primordial da lentidão do
processo produz notório descrédito e desgaste ao Poder
Judiciário, cuja imagem, a cada momento, fica mais
desprestigiada.
Assevera, nessa linha de pensamento, Dalmo Dallari que, a
exemplo de outros países, o Brasil tem ‘muitos bons juízes e
não tem um bom Poder Judiciário’.
Ademais, o acúmulo constante de serviço tende a diminuir em
considerável proporção a qualidade e o acerto dos
pronunciamentos judiciais.
Já no que se refere às artigos, além de sofrerem diretamente os
sérios riscos advindos dessa inescondível possibilidade
(decisão errada), a intolerável duração do iter processua l
constitui ‘fenômeno que propicia a desigualdade..., é fonte de
injustiça social, porque a resistência do pobre é menor do que
a do rico; este, e não aquele, pode, via de regra, aguardar, sem
sofrer grave dano, uma injustiça lenta... Um processo longo
beneficia, em última análise, a artigo rica em detrimento da
artigo desafortunada.
Quem dispõe do tempo – pondera Couture – ‘tiene em la mano
las cartas de triunfo. Quien no puede esperar, se sabe de
antemano derrotado. Quien especula con el tempo para
preparar su insolvencia, para desalentar a su adversario, para
desinteresar a los jueces, gana em ley de fraude lo que no
podría ganar en ley de debate’.
Como lamenta José Alberto dos Reis, há questões que se
arrastam nos tribunais durante 10, 15 ou 20 anos! Há pleitos
que se movem única e simplesmente para cansar e moer o
adversário, a fim de obter dele uma composição vantajosa!
A demora da tutela jurisdicional, sob outro enfoque, beneficia,
quase sempre, o réu que não tem razão.
Defende, a propósito, Luiz Guilherme Marinoni que se o
demandante é prejudicado aguardando o advento da coisa
julgada material, o réu, que manteve o bem da vida conservado
em sua esfera jurídico-patrimonial durante o longo curso do
processo é, sem dúvida, presenteado pela desmedida duração.
‘O processo, portanto, é um instrumento que sempre prejudica
o autor que tem razão e beneficia o réu que não a tem!’.
Sabe-se que o demandado, em certas ocasiões, pode não ter
efetivo interesse em comprovar que a pretensão do autor é
improcedente, mas, simplesmente, desejar manter o bem
perseguido em seu poder, mesmo que consciente de não ter
razão, pelo maior tempo possível, sem que, contra essa
situação, possa o processo investir.
Seja como for, a intempestividade da tutela e, ainda, da
obtenção daquilo que ficou acertado na sentença condenatória,
acarreta, como visto, inequívoco prejuízo. É o ‘dano marginal
de indução processual’, como o considera Andolina.
Todavia, além do alvitrado prejuízo de natureza material, que
tem como fonte a decisão ou satisfação serôdia, presume-se,
sempre, a amargura da artigo interessada que padeceu,
durante anos a fio, sofrendo também o inafastável mal de
índole psicológica advindo da exacerbada duração do
processo.
Efeitos prejudiciais de natureza econômica
Não é da tradição da doutrina processual em geral a
abordagem do direito sob o enfoque econômico.
No entanto, tantos e tão graves são os reflexos negativos da
duração exacerbada do processo na economia que o tema tem
merecido destaque na literatura especializada.
Nicolò Trocker observa que uma justi






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